Proseguendo nell’attuazione dei propri fini statutari, http://www.rinascimentoeuropeo.org/statuto/Statuto.pdf, RINASCIMENTO EUROPEO ha creato, sul proprio sito web www.rinascimentoeuropeo.org, uno spazio interamente destinato a raccogliere scritti e riflessioni su temi d’interesse generale che rientrino nelle finalità dell’Associazione.

Apriamo tale spazio con un contributo di Carlo Manacorda* dal titolo: “Banca d’Italia, tra anomalie di sistema e interrogativi istituzionali”.

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Il dibattito politico in corso sulla riforma di alcune regole dell’unione economica e monetaria europea (Meccanismo Europeo di Stabilità ― Mes; Unione bancaria) suscita alcune riflessioni sulla posizione che le banche centrali dei Paesi dell’Unione europea (Ue) hanno assunto in contesti assolutamente difformi da quelli che, in tempi passati, ne avevano determinato la nascita e le funzioni. E’ intuitivo che, per noi, il problema riguarda la Banca d’Italia, istituita nel 1893, e che, a partire dal 1926, divenne l’unico istituto autorizzato all’emissione di banconote e al quale furono affidati i poteri di vigilanza sulle altre banche.

Lo sviluppo delle riflessioni postula alcuni brevi richiami riguardanti le evoluzioni del sistema economico avvenute per effetto del fenomeno espansivo dei compiti dello Stato. All’origine, lo Stato ha funzioni limitate: assicurare l’ordine pubblico, amministrare la giustizia, difendere il territorio. In campo economico, “batte moneta”, crea cioè lo strumento che consente ai cittadini di effettuare operazioni di scambio “garantite”, vale a dire eque e senza raggiri. In questo momento, il sistema economico coincide, essenzialmente, con quello monetario. Si determinano il valore e i metodi di circolazione della moneta, e si stabilisce la quantità di moneta che deve circolare per le esigenze dei cittadini.

Successivamente, il progresso della società impone allo Stato di assumere funzioni più ampie anche in campo economico. Si afferma, per gradi, una forma di intervento statale definita “Politica economica dello Stato”, intesa sia come presenza diretta dello Stato nell’economia, sia come fissazione, da parte dello Stato, di obiettivi considerati socialmente desiderabili (correggere gli squilibri tra le classi sociali, stimolando la crescita e procedendo alla redistribuzione della ricchezza nei confronti delle classi meno abbienti e a favore del sistema produttivo sostenendone lo sviluppo profittevole). L’attuazione della Politica economica richiede, tuttavia, anche la corretta gestione del sistema monetario, che può avvenire o direttamente da parte dello Stato, o ― di norma, per evidenti ragioni tecnico-operative ― mediante l’affidamento a istituzioni subordinate specificamente qualificate. Donde la nascita delle banche centrali. E così, per il nostro Paese, della Banca d’Italia. Sorge dunque, anche in campo economico, un fenomeno di decentramento non dissimile da quello che, progressivamente, si sta realizzando in altri settori (enti locali e territoriali, istituzioni scolastiche, organismi del welfare, ecc.). Permane, comunque, un vincolo tra ente affidante (Stato) ed ente affidatario (Banca centrale/Banca d’Italia).

Nel tempo, alcuni fatti hanno però modificato questo schema, dando alle banche centrali posizioni più sfumate rispetto allo Stato.

Per quanto concerne l’Italia, una prima frattura del legame tra lo Stato e la banca centrale  si verifica nel 1981 con il cosiddetto “divorzio” tra lo Stato e la Banca d’Italia. La Banca d’Italia non sarà più tenuta ad acquistare i titoli del debito pubblico rimasti invenduti nei mercati finanziari fornendo, di conseguenza, liquidità allo Stato. E’ vero che il venir meno di questo dovere un po’ “perverso” fu un fattore che diede maggiore limpidezza ai mercati finanziari, ma è altrettanto vero che si fa più marcata l’indipendenza dell’organo tecnico della politica monetaria. Dal 1992, fu poi anche riconosciuto alla Banca d’Italia il potere di stabilire il tasso di sconto ― cioè l’interesse da applicare ai finanziamenti che le banche possono chiedere alla banca centrale ― senza la previa concertazione con il Governo.

Un passo più profondo del distacco della Banca d’Italia dallo Stato si compie con la sottoscrizione del Trattato di Maastricht (1992). Il Trattato espropria gli Stati membri dell’Ue della sovranità monetaria, cioè del diritto o potere di uno Stato di “battere moneta” secondo scelte sue di politica monetaria e avente validità sul suo territorio. Essa non fa più capo allo Stato, o all’ente da lui delegato per la sua attuazione. L’emissione delle monete è diritto esclusivo della Banca Centrale Europea (BCE) che lo esercita in assoluta indipendenza senza che i Governi degli Stati possano sollecitarla in alcun modo nell’esercizio di questa funzione. Anzi, per i Governi si stabilisce l’obbligo del totale rispetto di questo principio. Il coordinamento delle banche centrali avviene attraverso il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) formato dalla BCE e dalle banche centrali. In realtà, tutti questi nuovi organismi sono totalmente indipendenti da qualsivoglia potere pubblico e determinano la politica monetaria dei Paesi aderenti all’Ue in totale autonomia e in uffici composti da poche persone (attualmente, provvede a queste funzioni il Comitato esecutivo della BCE formato da sei persone. Il Comitato determina e governa il sistema monetario valido per i 510 milioni attuali di abitanti dell’Ue).

Anche la vigilanza su banche e gruppi bancari italiani è svolta dalla BCE in cooperazione con la Banca d’Italia. L’attività di vigilanza viene esercitata attraverso una divisione di compiti per cui la BCE focalizza la propria azione sui gruppi bancari italiani “significativi”, identificati mediante apposite metodologie. La Banca d’Italia esercita la vigilanza sulle banche e sui gruppi bancari “meno significativi”, peraltro ― come si legge nel suo sito web ― “in un’ottica di supervisione guidata dagli orientamenti e dalle istruzioni generali impartite dalla BCE”. Inoltre “tra le banche meno significative, vi sono le cosiddette ‘Higt Priority’ sulle quali è più intenso lo scambio di informazioni tra la Banca d’Italia e la BCE”.

Sebbene sia fatto ormai imposto dall’appartenenza dell’Italia all’Ue, non sfugge l’anomalia tra la posizione attuale della Banca d’Italia e quella che una banca centrale dovrebbe occupare nel sistema monetario ed economico di un paese. Taluno anzi ritiene ― citando Stati Uniti, Giappone e Regno Unito ― che la perdita della sovranità monetaria possa rappresentare una causa della mancata crescita di un Paese, laddove il suo esercizio diretto da parte dello Stato consente di superare più agevolmente le fasi congiunturali negative.

Interrogativi in merito alla Banca d’Italia possono anche derivare guardando alla sua natura giuridica e strutturazione.

La Banca d’Italia è un istituto di diritto pubblico in quanto svolge funzioni d’interesse generale nel settore monetario e finanziario. Tuttavia, anche la più recente normativa che la riguarda (Statuto 2016) ne tratteggia una natura giuridica prevalentemente privata e autonoma, con limitati interventi da parte dei poteri pubblici. Questa condizione si rafforza tenendo conto delle norme del Trattato di Maastricht che prevedono la piena indipendenza, oltre che della BCE, anche delle banche centrali che partecipano al SEBC. Si deve inoltre aggiungere che la Banca d’Italia è strutturata in Società per Azioni, e le quote di partecipazione appartengono a banche, imprese di assicurazione, fondazioni bancarie, istituti di previdenza e fondi pensione.

Orbene, un quadro giuridico con queste caratteristiche non può non porre interrogativi sulla reale natura giuridica della Banca d’Italia che la fa apparire come un istituto di diritto pubblico un po’ sui generis. Inoltre ― come talora viene eccepito ― la partecipazione al suo capitale delle banche potrebbe generare conflitti d’interesse tra controllore e controllato tenendo conto della vigilanza che la Banca d’Italia svolge sulle banche ― sebbene ora, per quanto detto prima, in maniera meno esclusiva che in passato ―.

*Carlo Manacorda – docente di Economia pubblica ed esperto di bilanci pubblici

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Autore: Carlo Manacorda

Titolo: Banca d’Italia, tra anomalie di sistema e interrogativi istituzionali

Data di pubblicazione: 25 marzo 2020